ЛЕАНДЕР против ШВЕЦИИ
(Leander v. Sweden)
ШвецияЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ЛЕАНДЕР против ШВЕЦИИ[1]
(Leander v. Sweden)
(жалоба № 9248/81)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
СТРАСБУРГ
26 марта 1987 года
В деле Леандера против Швеции
Европейский суд по правам человека в соответствии со статьёй 43 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее Конвенция), заседая Палатой, в составе которой вошли:
Р. Риссдал, председатель,
Г. Лагергрен,
Ф. Гёлькюклю,
Л.-Э. Петтити,
Винсент Эванс,
К. Руссо,
Р. Бернхардт, судьи,
а также M.-A. Эйссен, секретарь секции, и Г. Петцольд, заместитель секретаря секции, проведя 30 и 31 мая, 28 августа 1986 г. и 25 февраля 1987 г. закрытые заседания, вынес следующее постановление, принятое в последний из вышеуказанных дней.
ПРОЦЕДУРА
1. Настоящее дело было передано в Суд Европейской комиссией по правам человека (далее Комиссия) 11 июля 1985 г. в трёхмесячный срок, установленный пунктом 1 статьи 32 и статьёй 47 Конвенции. Дело против Королевства Швеции было начато после принятия Комиссией жалобы (№ 9248/81) 2 ноября 1980 г. в соответствии со статьёй 25, поданной гражданином Швеции, г-ном Торстеном Леандером.
2. Направленный Комиссией запрос основан на статьях 44 и 48 Декларации, в которой Швеция признавала обязательной юрисдикцию Суда (статья 46). Целью запроса было получить решение Суда и установить по фактам дела возможное нарушение государством-ответчиком своих обязательств согласно статьям 8, 10 и 13 Конвенции.
3. В ответ на запрос, поданный в соответствии с подпунктом (d) пункта 3 Правила 33 Регламента Суда, Заявитель изъявил желание принять участие в судебных слушаниях и указал имя адвоката, который будет представлять его интересы в суде (Правило 30).
4. В состав Палаты из семи судей вошли г-н. Г. Лагергрен, избранный судья от Швеции (статья 43 Конвенции), и г-н Р. Риссдал, председатель Суда (пункт 3(b) Правила 21). 2 октября 1985 г. председатель Суда в присутствии секретаря по жребию определил имена остальных пяти судей, а именно: г-на Дж. Кремону, г-на Ж. Виарду, г-на Л.-Э. Петтити, сэра Винсента Эванса и г-на Р. Бернхардта (статья 43 Конвенции и пункт 4 Правила 21). Г-н Е. Герсинг, замещающий должность судьи, впоследствии сменил г-на Виарду, чей срок на посту судьи истёк до момента слушания, и на заключительной стадии г-н Ф. Гёлькюклю и г-н К. Руссо заменили судей Герсинга и Кремону, которые не смогли принять участие в рассмотрении дела (пункт 3 Правила 2, пункт 1 Правила 22 и пункт 1 Правила 24).
5. Г-н Риссдал занял должность председателя Палаты (пункт 5 Правила 21). Он выяснил через секретаря мнения уполномоченного от правительства Швеции (далее Правительство), представителя Комиссии и адвоката Заявителя относительно необходимости письменной процедуры (пункт 1 Правила 37). 12 декабря 1985 г. председатель Суда предписал адвокату и уполномоченному от Правительства, если они сочтут нужным, представить меморандумы до 4 февраля 1986 г. Представитель Комиссии должен был письменно ответить в двухмесячный срок со дня передачи ему через секретаря последнего из вышеуказанных документов, независимо от того, чей меморандум будет представлен последним.
Меморандум Заявителя был передан в судебную канцелярию 3 февраля. В тот же день уполномоченный представитель Правительства прислал уведомительное письмо о том, что Правительство не намеревалось подавать меморандум. 21 марта секретарь Комиссии проинформировал секретаря Суда, что представитель Комиссии выскажет свои замечания на судебном слушании.
6. После проведения консультации 3 апреля 1986 г. через секретаря с уполномоченным от Правительства, представителем Комиссии и адвокатом Заявителя председатель огласил дату устного слушания – 26 мая 1986 г. (Правило 38).
28 апреля Комиссия передала секретарю несколько документов, предъявление которых он запрашивал по поручению председателя Суда. 12 мая в секретариат поступили дополнительные документы, представленные Заявителем.
7. Публичное слушание состоялось в назначенный день во Дворце прав человека в Страсбурге. Сразу после открытия Суд провёл подготовительное заседание.
В Суде присутствовали:
а) со стороны Правительства
г-н Г. Корелл, посол, помощник министра по судебным и консульским делам, Министерство иностранных дел, уполномоченное лицо;
г-н К. Бергенстранд, заместитель помощника министра, Министерство юстиции;
г-н С. Хёглунд, начальник подразделения, Государственное полицейское управление, советники;
b) со стороны Комиссии
г-н Г. Шермерс, представитель;
с) со стороны Заявителя
г-н Д. Тёльборг, адвокат;
г-н Дж. Лестадиус, консультант.
8. Суд выслушал выступления г-на Корелла от Правительства, г-на Шермерса от Комиссии и г-на Тёльборга от Заявителя, а также их ответы на вопросы Суда и некоторых судей.
ФАКТЫ
I. ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА
9. Заявитель, г-н Торстен Леандер, родившийся в 1951 г., является гражданином Швеции и работает плотником.
10. 20 августа 1979 г. он приступил к временным обязанностям музейного техника (vikarierandemuseitekniker) в Музее Военно-морских сил Карлскрона на юге Швеции. Музей примыкает к Карлскронской военно-морской базе, являющейся закрытой военной охраняемой территорией.
Заявитель утверждал в Суде, что, по сути, он должен был проработать в этой должности десять месяцев, пока постоянный сотрудник был в отпуске. Он утверждал, что 3 сентября ему велели прекратить работу и ожидать результата личной проверки, которую необходимо было провести в соответствии с постановлением о проверке личного состава от 1969 г. (personal-kontrollkungörelsen 1969:446 – см. пункт 18-34 ниже). По словам Заявителя, запрос о проверке был подан 9 августа 1979 г.
Правительство заявило, что Заявителю была предоставлена работа с 20 августа по 31 августа 1979 г., что подтверждено уведомлением, выданным с этой целью 27 августа 1979 г. директором музея. Далее, правительство настаивало, что при предоставлении работы г-ну Леандеру директор допустил две ошибки. Во-первых, предоставление работы какому-либо лицу до проведения личной проверки противоречило процедуре, установленной в постановлении и соответствующих положениях, приведённых ниже. Во-вторых, это место не было правильно заявлено вакантным.
11. Необходимые шаги были сделаны 30 августа 1979 г. Должность была объявлена вакантной до 28 сентября 1979 г. Г-н Леандер не подал заявление.
12. Выяснилось, что 25 сентября директор сообщил Заявителю, что результаты проверки были не в его пользу и, соответственно, он не мог получить работу в Музее.
13. Следуя рекомендации начальника службы безопасности военно-морской базы, Заявитель написал прошение главнокомандующему флотом (chefen för marinen), чтобы информировать его о причинах, по которым он не может быть трудоустроен в военно-морском музее.
В своём ответе от 3 октября 1979 г. главнокомандующий флотом изложил среди прочего следующее:
«В распоряжении музея находятся несколько складских помещений и исторических объектов, расположенных на территории, за безопасность которой несёт ответственность главнокомандующий военно-морской базы (örlogsbaschefen). Согласно информации, полученной главнокомандующим флота, лицо, занимающее рассматриваемую должность лицо должно иметь право свободно перемещаться по территориям с ограниченным доступом. Правила доступа к этим территориям, таким образом, должны распространяться и на персонал музея.
По этим причинам главнокомандующий военно-морской базой запросил проверку личного состава.
Осуществлённая проверка выявила причины, по которым командующий, оценив вашу кандидатуру с точки зрения безопасности, вынес решение не принимать вас на работу.
Однако если ваши должностные обязанности в военно-морском музее не будут подразумевать доступ к военно-морским сооружениям, командующий не видит причин возражать против вашего приёма на работу. Решение о найме вас на работу было принято по процедуре, отличной от настоящей».
14. 22 октября 1979 г. Заявитель подал жалобу в Правительство, где просил отменить оценку главнокомандующего флотом и объявить его кандидатуру допустимой для временного трудоустройства в военно-морском музее, независимо от возможности восстановления на работе. В частности, он указал, что оставил постоянное место работы в г. Даларна (северная Швеция), поскольку получил работу в военно-морском музее, а также что негативный результат проверки может повлечь социальные нужды, особенно учитывая, что Заявителю надо содержать жену и ребёнка. В своей первоначальной жалобе, а затем в письме от 4 декабря 1979 г. г-н Леандер просил предоставить ему информацию о причинах, по которым ему отказали в трудоустройстве в военно-морском музее.
Правительство поинтересовалось мнением Верховного главнокомандующего Вооружённых сил (överbefälhavaren), который, в свою очередь, запросил мнение командующего флотом.
Командующий флотом в письме от 7 ноября 1979 г. объяснил, что 17 сентября 1979 г. получил результаты проверки от Верховного главнокомандующего вместе со следующим предложением:
«Принять согласно оценке [командующего флотом] при условии, что Л. не будет посредством доступа к помещениям музея или по характеру своей работы вникать в секретную деятельность».
Командующий флотом добавил, что, по его информации, директору музея был необходим человек на рассматриваемую должность, имеющий свободный доступ и право самостоятельно перемещаться по военно-морской базе, и, соответственно, 21 сентября 1979 г. он принял решение отказать Заявителю.
В ответ на вопрос Правительства Верховный главноомандующий Вооружённых сил высказал среди прочего следующее:
«Тем не менее, работа г-на Леандера в этот период, с 15 августа до 1 сентября 1979 г., не сопровождалась доступом к военно-морской базе. Командующий флотом уже высказал своё мнение, что не будет возражать против трудоустройства на таких условиях. Директор военно-морского музея, однако, подтвердил требование, что г-н Леандер должен иметь доступ к военно-морской базе.
В свете вышеизложенного, а также в связи с тем, что в случае предоставления доступа г-ну Леандеру к базе у него будет доступ к секретным сооружениям и информации, командующий флотом принял решение отказать Заявителю в трудоустройстве.
При рассмотрении данного случая командующий флотом полностью следовал существующим предписаниям, касающимся оценки личных качеств и квалификации Заявителя с точки зрения безопасности.
Аналогично командующему флотом, Верховный командующий Вооружённых сил считает, что г-н Леандер может быть должным образом принят на работу в военно-морской музей в случае, если для выполнения работы на должности, куда он будет трудоустраиваться, не будет требоваться доступ к военно-морской базе».
Мнение Верховного командующего Вооружённых Сил сопровождалось секретным приложением, содержащим информацию о г-не Леандере, которая была предоставлена Государственным полицейским управлением (rikspolisstyrelsen). Содержание данного приложения не сообщалось Заявителю, оно не было включено в материалы, предоставленные Суду.
15. В своём письме от 5 февраля 1980 г., адресованном Правительству, Заявитель выдвинул новые доводы, обжалуя ситуацию. Они касались решения Государственного полицейского управления не прибегать к своим полномочиям в соответствии со статьёй 13 Постановления о проверке личного состава и не предоставлять Заявителю собранные на него сведения (см. пункт 31 ниже). Заявитель обратился к Правительству с просьбой до вынесения решения по его обращению от 22 октября 1979 г. предоставить ему право ознакомиться и прокомментировать сведения, распространённые Полицейским управлением.
В этом вопросе Правительство сослалось на мнение Управления. В своём ответе от 22 февраля 1980 г. Управление предлагало отклонить жалобы Заявителя. Далее говорилось:
«Внесение информации в реестр департамента по безопасности Управления основано главным образом на королевском Указе от 1973 г., который является секретным. До внесения информации вопрос о внесении в реестр записи оценивается государственными чиновниками на нескольких уровнях, в обязанности которых входит проверка на соответствие вышеприведённым правилам в отношении каждого пункта информации. В спорных случаях вопрос о внесении записи решает начальник департамента по безопасности.
Сведения из реестра выдаются согласно статье 9 Постановления о проверке личного состава после решения, принятого Государственным полицейским управлением на пленарном заседании. По крайней мере, трое из шести членов Управления, назначенных из числа членов парламента, должны присутствовать при принятии решений, касающихся рассмотрения вопросов о проверке личного состава. В случае Заявителя присутствовали все шесть парламентариев.
Согласно статье 13 Постановления о проверке личного состава, лицу, которого касается эта информация, должна быть предоставлена возможность изложить свои соображения по вопросу, если на то есть особые причины. Однако Государственное полицейское управление не стало прибегать к этому положению в случае Заявителя, поскольку для этого не было особых причин, а также потому, что запись была осуществлена в соответствии с королевским Указом, и раскрытие информации частично обнародовало бы содержание этого указа».
Г-н Леандер изложил своё мнение в письме от 11 марта 1980 г., адресованном Правительству, в котором он выразил несогласие и высказал мнение среди прочего, что Управление могло всё же сообщить ему информацию хотя бы устно и с требованием о её неразглашении.
16. Решением от 14 мая 1980 г. Правительство целиком отклонило жалобу Заявителя. В результативной части решения приводилось следующее:
«Вопрос о пригодности какого-либо лица для выполнения определённой работы может рассматриваться Правительством только в контексте жалобы на назначение на должность. Леандер не подал апелляцию в Правительство по вопросу его назначения. Следовательно, просьба Заявителя о том, чтобы Правительство объявило его кандидатуру пригодной для временного трудоустройства на рассматриваемую должность, не может быть рассмотрена.
В настоящем деле нет особых обстоятельств, предусмотренных статьёй 13 Постановления о проверке личного состава, которые устанавливали бы право г-на Леандера ознакомиться с информацией, переданной Государственным полицейским управлением Верховному командующему Вооружённых сил.
Остальная часть обращения г-на Леандера сводится к просьбе предоставить выписку из полицейского досье или информацию о его содержании.
Правительство отклоняет [данную] просьбу…
Правительство не рассматривает просьбу г-на Леандера о повторной оценке его кандидатуры и не принимает мер относительно любой другой части его обращения».
17. Заявитель настаивал в Суде на том, что до сих пор не знаком с содержанием секретной информации, собранной в отношении него.
Относительно своей личности Заявитель сообщил следующие детали Комиссии и Суду. На интересующий период времени он не принадлежал ни к одной политической партии, начиная с 1976 г. Ранее он состоял в рядах Коммунистической партии Швеции. Он также был членом ассоциации, публикующей радикальный журнал Fib/Kulturfront. В период военной службы, в 1971-72 гг., он принимал активное участие в профсоюзе военнослужащих и в качестве его представителя участвовал в конференции в 1972 г., которая, по его словам, контролировалась службой безопасности. Во время службы в армии он единственный раз был осуждён в уголовном порядке и понёс наказание в виде штрафа в размере десяти шведских крон за опоздание на военный парад. Он также был активистом Ассоциации строителей Швеции и пару раз бывал в Восточной Европе.
Заявитель, однако, утверждал, что по единогласным заявлениям ответственных лиц, ни одно из вышеупомянутых обстоятельств не послужило причиной неблагоприятного результата личной проверки.
II. ПРИМЕНИМОЕ НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
A. Запрет на запись в реестре на основании убеждений
18. Согласно части 2 статьи 3 шведского Акта о правительстве (regeringsformen), который является основной составляющей шведской конституции (далее Конституция), «никакая запись не может быть внесена в государственный реестр относительно гражданина исключительно на основе его политических убеждений иначе, как с его согласия».
B. Секретный полицейский реестр
19. Правовая основа реестра, хранящегося в департаменте по безопасности Государственного полицейского управления (далее Секретный полицейский реестр), закреплена в Постановлении о проверке личного состава, введённом Правительством в соответствии с его полномочиями и опубликованном в Официальном бюллетене Швеции (svensk författningssamling, 1969:446). Статья 2 Постановления (с поправками 1972:505) предусматривает:
«Для осуществления специальной полицейской деятельности, отвечающей за обнаружение и предотвращение преступлений против национальной безопасности и т. д., в департаменте по безопасности Государственного полицейского управления должен храниться специальный полицейский реестр. В этот реестр Государственное полицейское управление может вносить информацию, необходимую для специальной полицейской деятельности.
Запись в полицейском реестре, упомянутом в первом абзаце, не может быть сделана только на основании того, что какое-либо лицо, являясь членом какой-либо организации, или любым другим способом выразило свои политические убеждения. Другие положения о применимости этого правила должны быть определены Правительством».
20. Впоследствии следующие указания, опубликованные 22 сентября 1972 г., были даны Правительством Государственному полицейскому управлению:
«В стране существуют организации и группировки, вовлечённые в политическую деятельность, которая включает в себя использование или возможность использования силы или угрозы насилия как средства достижения своих политических целей.
Некоторые организации приняли программу, в которой говорится, что организация будет прилагать усилия, чтобы изменить социальное устройство насильственным путём. Однако можно предположить, что большая часть членов таких организаций никогда не примет участие в реализации целей программы. Простой факт членства в такой организации, соответственно, не служит поводом для службы безопасности делать запись о человеке в секретный реестр. Однако запись может быть сделана, если член подобной организации или её сторонник совершил действия, подтверждающие предположение, что он может готовиться к участию в деятельности, представляющей угрозу национальной безопасности и направленной или способствующей силовому низвержению демократического строя, или наносящей ущерб статусу Швеции как независимому государству.
Существуют также организации и группировки, которые могут быть вовлечены или были вовлечены в политические перевороты в Швеции или в других государствах с использованием силы, угроз или насилия, как средств проведения такого переворота. Информация о членах и сторонниках подобных организаций или группировок должна быть занесена в реестр службы безопасности.
Дальнейшие указания, касающиеся применения статьи 2 Постановления о проверке личного состава, должны быть представлены Правительством в соответствии с предложениями Государственного полицейского управления. Если в ходе выполнения определённых функций возникнут обстоятельства, требующие внесения поправок в распоряжения, принятые Правительством, Государственное полицейское управление обязано изложить предложения для этих поправок».
21. Следующие предписания, на этот раз секретные, были приняты Правительством 27 апреля 1973 г. и повторно 3 декабря 1981 г.
22. В дополнение к обстоятельствам, предусмотренным в Постановлении о проверке личного состава (см. пункт 24 ниже), Государственное полицейское управление вправе распространять сведения из секретного полицейского реестра в ряде случаев: при рассмотрении дел публичного обвинения и по вопросам, затрагивающим заявления на предоставление шведского гражданства.
C. Проверка личного состава
23. В дополнение к вышеприведённым положениям о секретном полицейском реестре Постановление о проверке личного состава содержит в себе среди прочего статьи о должностях, имеющих гриф секретности, процедуре выдачи информации и использовании полученной информации. Основные статьи, имеющие отношение к делу, кратко приведены ниже.
24. Согласно статье 1 проверка личного состава означает получение информации из полицейского реестра о лицах, занимающих или рассматриваемых на предмет замещения должностей, важных для национальной безопасности.
25. Статья 3 (с поправками, внесёнными Постановлением 1976:110) предусматривает список некоторых должностных лиц, включая Верховного главнокомандующего Вооружённых сил, полномочия которого позволяют требовать проверку личного состава.
26. В статье 4 оговорено, что проверка личного состава может быть осуществлена только в отношении некоторых должностей, имеющих большое значение для национальной безопасности. Упомянутые должности имеют грифы секретности двух степеней (skyddsklasser) в зависимости от их важности для национальной безопасности. Решение о присвоении должности грифа секретности первой степени принимается Правительством, в то время как право присваивать той или иной должности гриф секретности второй степени предоставляется соответствующему органу власти.
27. Согласно статье 6 запросы о раскрытии информации с целью проверки личного состава должны быть направлены в Государственное полицейское управление и затрагивать лишь то лицо, которое будет назначено на должность.
28. Статьи 8 и 9 предусматривают тип информации, который может быть выдан уполномоченному по назначениям.
Если интересующая должность попадает в первую категорию, Государственное полицейское управление может в соответствии со статьёй 8 распространить полную информацию об упомянутом лице, содержащуюся в секретном полицейском реестре или любом другом полицейском реестре. Если должность попадает во вторую категорию, Управление вправе на основании статьи 9 (с поправками Постановления 1972:505) предоставить только определённый вид информации об интересующем человеке, в частности:
«1. Признание виновным или подозрение в совершении преступлений, установленных в пункте 1 Акта от 21 марта 1952 г. (№ 98), предусматривающего отдельные статьи о мерах расследования в определённых уголовных делах (lag med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål) или указанных в пунктах 7 и 8 части 13 Уголовного кодекса», – в основном, преступления против общественного порядка, национальной безопасности или Правительства, – или признание виновным, или подозрение в осуществлении попытки, сговора или подстрекательства к совершению данных преступлений.
2. Признание виновным или подозрение в совершении других действий, составляющих преступления против безопасности государства, или направленных и влекущих насильственное свержение демократического правительства, или наносящих ущерб статусу страны как независимого государства; признание виновным или подозрение в осуществлении попытки или сговора совершить эти преступления.
3. Подозрение на основании его деятельности или на ином основании о его готовности участвовать в действиях, упомянутых в подпунктах 1 и 2».
29. Статья 11 предусматривает, что при вынесении решения о разглашении информации, содержащейся в реестре, в совет Государственного полицейского управления должны входить комиссар полиции (rikspolischefen), начальник службы безопасности и члены совета, назначенные Правительством. Таких членов шесть, обычно это члены или бывшие члены парламента, состоящие в разных политических партиях, включая оппозицию. По крайней мере, трое из шести членов Парламента должны присутствовать при вынесении решения.
Информация может быть распространена только в случае, если все члены правления выразили согласие с решением. Если один или более непрофессиональных членов правления выражают несогласие по поводу разглашения определённой информации, комиссар полиции вправе передать вопрос для рассмотрения Правительству, если сочтёт, что информация должна быть доступна. Передача вопроса на рассмотрение Правительству возможна также и в том случае, если один из членов обратится с такой просьбой.
30. После получения Государственным полицейским управлением запроса о проведении проверки личного состава осуществляется следующая процедура. Департамент по безопасности готовит меморандум по информации, содержащейся в соответствующих реестрах, и делает устный доклад в Управлении, которое после обсуждения выносит решение о том, может ли информация быть выдана полностью или частично. При принятии решения Управление учитывает среди прочего характер рассматриваемой должности, степень достоверности информации и как давно сделана запись. Если в досье содержится всего несколько записей, то это может служить поводом для отказа в разглашении. Не существует письменного предписания о разглашении, за исключением статей постановления и распоряжений правительства.
31. На момент рассмотрения дела статья 13 предусматривала, что до разглашения информации Государственным полицейским управлением в тех случаях, когда речь шла о назначении на должности с грифом секретности первой степени, указанному лицу предоставлялась возможность высказать свои замечания устно или письменно, если не было особых причин для иного. В случаях назначения на должности, имеющие гриф секретности второй степени, вышеприведённая процедура извещения применялась только при особых обстоятельствах. Однако в случаях, когда речь не шла о должности, имеющей гриф секретности второй степени, Управление и не пыталось выявить какие-либо особые обстоятельства и, соответственно, не уведомляло лицо о проведении в отношении него проверки, несмотря на то, что такие авторитетные должностные лица, как канцлер юстиции и уполномоченный парламента, созванные для того, чтобы прокомментировать законопроект, ставший впоследствии постановлением, порекомендовали направлять хотя бы формальное уведомление.
Поправки в статью были внесены 1 октября 1983 г. (Постановление 1983:764). В настоящее время до разглашения информации при назначении на должности любой степени секретности упомянутому лицу предоставляют возможность изложить свои замечания устно или письменно. Это правило, однако, не применимо, если человек ознакомится с секретной информацией в соответствии со статьями, предусмотренными Законом о тайне от 1980 г., за исключением части 7 статьи 17 этого Закона (см. пункт 41 ниже), или в случае назначения на негосударственные должности, если запрашивающий орган был освобождён Правительством от обязательства уведомления лица о том, что в отношении него проводится проверка (см. пункт 33 ниже).
32. На момент судопроизводства по делу г-на Леандера Государственному полицейскому управлению, согласно статье 14, было запрещено присоединять какие-либо комментарии к информации, сообщаемой запрашивающему органу.
33. Статья 19 предусматривала, что до начала проверки власти должны были информировать об этом указанное лицо за одним исключением, не применимым к настоящему делу.
34. В соответствии со статьёй 20 запрашивающий орган должен провести независимую оценку информации, полученной из полицейского реестра, учитывая при этом характер деятельности в рамках рассматриваемой должности, собственные сведения об указанном лице и другие обстоятельства.
D. Гарантии
1. Министр юстиции
35. На протяжении многих лет министр юстиции принимал активное участие в осуществлении надзора за работой службы безопасности и выполнением проверки личного состава. Он провёл ряд расследований различной интенсивности. Результаты этих расследований не были оформлены в виде каких-либо отчётов. Однако Правительство заявило, что дискуссии между министром и Государственным полицейским управлением привели к поправкам в государственных распоряжениях и секретных предписаниях.
2. Канцлер юстиции
36. Должность канцлера юстиции имеет старую традицию, и на данный момент установлена статьёй 6 раздела 11 Конституции. Его обязанности и полномочия изложены в Акте о надзоре, осуществляемом канцлером юстиции от 1975 г. (lag 1975:1339 om justitiekanslerns tillsyn), и в распоряжении Правительства, адресованном канцлеру (förordning 1975:1345 med instruktion för justitiekanslern).
Обязанности канцлера юстиции, утверждённые парламентом (riksdag), включают надзор за органами государственной власти и их служащими и выступают гарантом того, что их полномочия осуществляются в соответствии с законом и соответствующими нормами. В силу своих полномочий канцлер часто получает и рассматривает жалобы от частных лиц. Ему также приходится действовать от лица Правительства, защищая интересы государства, и помогать Правительству в порядке консультирования и исследований по правовым вопросам.
Канцлер юстиции назначается Правительством, он занимает свою должность до выхода на пенсию. Согласно статье 6 раздела 11 Конституции канцлер находится в подчинении Правительства. Однако статья 7 того же раздела Конституции предусматривает: «Ни органы государственной власти, включая Правительство, ни парламент, ни муниципальные распорядительные органы не могут определять то, каким способом административные органы, включая канцлера юстиции, выносят решение в каждом конкретном случае, когда государственные власти осуществляют свои полномочия по отношению к частному лицу или к муниципалитету, а также когда речь идёт о применении нормы права».
Канцлер юстиции вправе посещать все заседания, проводимые судами и административными органами, но не высказывать свою точку зрения. Он также имеет право доступа ко всем файлам и документам, хранящимся в этих органах.
Государственные органы и их служащие обязаны предоставить канцлеру юстиции запрашиваемую им информацию и отчёты (см. пункт 41 ниже).
В рамках своей надзорной функции канцлер вправе возбудить уголовное дело в отношении государственных чиновников или подать в отношении них рапорт в порядке дисциплинарного производства.
Канцлер имеет право передать уполномоченному парламента, с его согласия, дела, начатые по жалобам от частных лиц, и наоборот. Таким образом, аналогичные жалобы на практике будут рассматриваться либо канцлером, либо уполномоченным, но не обоими одновременно.
37. Так как Государственное полицейское управление является государственным органом, его деятельность находится под надзором канцлера юстиции.
Канцлер регулярно посещает Управление и службу безопасности, как правило, не реже одного раза в год. Кроме этого, он бывает там, когда этого требуют особые обстоятельства, например, в случае жалобы от частного лица. О его визитах делается соответствующая запись, и протокол ведётся таким образом, чтобы его можно было обнародовать. Если необходимо записать секретные сведения, то часть протокола, содержащая такую информацию, не разглашается. Правительство предоставило копию протокола об инспекции от 6 декабря 1983 г., откуда стало известно, что канцлер юстиции совместно с двумя чиновниками провели инспекцию помещений службы безопасности и обсудили inter alia вопросы, касающиеся проверки личного состава. Ничего особенного, на что можно было бы обратить внимание, инспекция не обнаружила.
У канцлера юстиции нет соответствующих полномочий, чтобы менять решение Управления или службы безопасности, или вмешиваться в процесс принятия решений как таковой, хотя он и вправе сделать заявление по поводу действий, которые, по его мнению, противоречат закону или являются неуместными.
Поскольку мнение, выраженное Канцлером в связи с инспектированием процедуры проверки личного состава, не имеет юридической силы, может возникнуть сомнение в том, что оно подпадает под сферу, в рамках которой независимость канцлера гарантирована статьёй 7 раздела 11 Конституции (см. пункт 36 выше). Согласно правовой традиции в Швеции невообразимо, однако, представить, что Правительство попытается воспользоваться своей властью в соответствии со статьёй 6 раздела 11 Конституции и даст указания канцлеру, например, какое мнение высказывать по вопросам, касающимся применения Постановления о проверке личного состава, или вообще запретит ему осуществлять контроль за работой Государственного полицейского управления. Таких указаний не существует, и никогда они не давались.
3. Парламентский омбудсмен
38. Обязанности и полномочия парламентского омбудсмена – института, созданного в 1809 г., – чётко изложены в статье 6 раздела 12 Конституции и Акте о предписаниях для парламентских омбудсменов ((lag 1975:1057 med instruktion för justitieombudsmännen). Четыре человека на должности омбудсменов избираются парламентом. Их основная функция – осуществлять надзор за исполнением законов и других нормативных актов в сфере государственного управления.
Одна из обязанностей парламентского омбудсмена – обеспечить соблюдение судами и исполнительными органами положений Конституции относительно объективности и беспристрастности, и чтобы в ходе государственного управления не было посягательств на основные права и свободы граждан.
Если же, находясь при исполнении своих надзорных обязанностей, омбудсмен сочтёт необходимым поднять вопрос о внесении поправок в законодательство или принятии какой-либо меры со стороны государства, он может внести соответствующее предложение в парламент или правительство.
Уполномоченный осуществляет контроль либо на основании жалобы от гражданина, либо путём проведения инспекций и проверок, которые он сочтёт необходимыми.
По результатам каждой проверки омбудсмен составляет отчёт, в котором омбудсмен высказывает свою точку зрения относительно того, противоречит ли данная мера закону или каким-либо иным образом является ненадлежащей. Уполномоченный вправе сделать соответствующее заявление, направленное на содействие единообразному и надлежащему применению закона.
Отчёты омбудсмена рассматриваются как выражение его личного мнения. Будут или нет эти заявления иметь практический результат, зависит от того, насколько убедительными звучат его доводы для лиц, принимающих решения, и в целом для данных органов. В целом довольно часто, хотя не всегда, мнение омбудсмена учитывают (см. Густав Петрен/Ганц Рагнемальм, Sveriges Grundlagar, Стокгольм, 1980 г., стр. 327).
Омбудсмен может инициировать возбуждение уголовного или дисциплинарного производства в отношении чиновника, совершившего правонарушение, отступив от исполнения возложенных на него обязанностей.
Омбудсмен вправе присутствовать при вынесении решения судом или органом исполнительной власти, а также иметь доступ к протоколам заседаний и другим документам данного суда или органа власти. Суд, исполнительная власть, а также чиновники центрального правительства и местного самоуправления обязаны предоставлять омбудсмену любую запрашиваемую им информацию или отчёты. При исполнении своих служебных обязанностей Омбудсмен может обратиться за помощью к любому прокурору.
39. Из вышесказанного следует, что Государственное полицейское управление и его деятельность находятся под контролем парламентских омбудсменов.
Согласно сведениям, предоставленным секретарём офиса омбудсменов, существует следующая процедура, в случае если основанием для контроля послужила жалоба от частного лица. После подачи жалобы ответственный за этот вопрос омбудсмен связывается с Управлением или запрашивающим органом (см. пункт 25 выше). Затем ему в устном виде предоставляют сведения о конкретных обстоятельствах дела и возможность изучить соответствующие документы и материалы дела. Полученная информация никак письменно не фиксируется омбудсменом, поскольку запись сделает проблематичным обеспечение секретного характера этих сведений. Омбудсмен приходит к собственному мнению, основываясь на вышеупомянутом запросе и результатах проведённых им исследований. Его отчёт всегда составляется в письменной форме и доступен общественности, поэтому он не содержит никаких секретных сведений.
С 1969 г. и до настоящего времени были поданы, по крайней мере, восемь жалоб от частных лиц на систему проверки личного состава. Четыре жалобы были общего характера от довольно известных Заявителей. После изучения фактических обстоятельств остальных четырёх жалоб, омбудсмен закрыл два дела из четырёх, высказав особую критику некоторых аспектов (отчёты от 20 февраля 1984 г. по делу 684-1983 и от 15 февраля 1985 г. по делу 2316-1984). Критика, высказанная омбудсменом в отчёте от 20 февраля 1984 г., привела, согласно недавнему решению Лейбористского суда (№ 28 от 12 марта 1986), к тому, что Верховный главнокомандующий Вооружённых сил изменил предшествующую практику применения статьи 19 Постановления.
4. Парламентский комитет по правосудию (riksdagensjustitieutskott)
40. Постоянный Комитет по правосудию при парламенте Швеции состоит из пятнадцати членов парламента, назначенных на основе системы пропорционального представительства. С 1971 г. Комитет рассматривает ассигнования для полицейского подразделения безопасности на его организацию и деятельность. Большой интерес, по словам Правительства, вызвали вопросы, касающиеся Постановления о проверке личного состава и его применения, а также аспекта оценки влияния внештатных членов Государственного полицейского управления на деятельность службы безопасности. Обычно Комитет получает информацию путём проведения слушаний с участием представителей Управления и его департамента по безопасности, а также путём регулярных визитов в Управление. Такие визиты имели место весной 1977 г., осенью 1979 г. и весной 1983 г. Весной 1980 г. были проведены специальные дискуссии между Комитетом и парламентариями Управления. Весной 1981 г. Комитет направил запрос и получил дополнительный отчёт. Весной 1982 г. Комитет провёл слушание с участием комиссара Государственного полицейского управления и начальника службы безопасности.
Со слов Правительства, старший секретарь при Комитете подтвердил, что члены Комитета во время осуществления визитов имеют полный доступ к реестрам и что они также изучили реестр, хранящийся в службе безопасности. Члены Комитета обсудили различные вопросы, касающиеся ведения реестра, с должностными лицами, ответственными за запись в реестре и представление данных Управлению, во время проведения проверки личного состава.
5. Принцип свободного доступа к официальным документам
41. В соответствии со статьёй 2 части 2 Акта о свободе прессы ((tryckfrihetsförordningen), являющегося составной частью Конституции Швеции, каждый человек имеет право доступа к официальному документу за исключением определённых областей, где этот доступ ограничен законом.
На момент рассмотрения дела основные положения об ограничениях были изложены в Акте об ограничениях на право доступа к официальным документам (lag om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar 1937:249, «the 1937 Act), действовавшем до 1 января 1981 г.
Согласно статье 11 Акта 1937 г. (с поправками) «подробности сведений, записанных в реестрах, перечисленных в Акте об общем уголовном регистре (lag om allmänt kriminalregister 1963:197) или Акте о полицейском реестре (lag om polisregister m.m. 1965:94), не могут быть выданы в других случаях или другим способом, чем случаи и способы, предусмотренные в этих Актах». Статья 3 Акта о полицейском реестре (с поправками 1977:1032, действовавшего до 1 марта 1985 г.) предусматривает:
«Фрагменты сведений или сами сведения о содержании полицейских реестров выдаются по требованию:
1) канцлера юстиции, парламентского омбудсмена, Государственного полицейского управления, Центральной иммиграционной службы, окружных административных советов, окружных административных судов, шефов полиции и прокуроров;
2) других ведомств, при условии что Правительство для определённого типа дел или в конкретном деле, выдало соответствующие санкции;
3) частного лица при необходимости фрагмента информации для обеспечения соблюдения своих прав за пределами родного государства, для въезда в иностранное государство либо для получения жилья или постоянного места жительства, либо для трудоустройства или для решения вопросов по трудоустройству или контракту для деятельности, затрагивающей сферу здравоохранения, или представляющей важность для национальной безопасности в случае, если для этих целей Правительство специальным приказом даст санкции на выдачу части или полной информации, либо в других случаях при условии, что частное лицо докажет, что обеспечение соблюдения его прав зависит от получения информации из реестра, и Правительство даст санкции на выдачу этой информации».
1 января 1981 г. Акт 1937 г. был заменён Законом о тайне от 1980 г. (sekretesslagen, 1980:100), и аналогичные положения теперь можно найти в статье 17 раздела 7 этого Закона.
Не было представлено никаких доказательств какого-либо особого распоряжения, позволяющего частному лицу в ситуации, аналогичной ситуации Заявителя, получить выписку из сведений, содержащихся в полицейских реестрах.
42. Решение любого другого органа, кроме парламента или Правительства, об отказе в доступе к документу может быть обжаловано в суде (статья 15 раздела 2 Закона о свободе прессы).
В нескольких недавно рассмотренных Верховным административным судом делах частным лицам было отказано в доступе к информации, содержащейся в секретном полицейском реестре, поскольку у них не было санкции Правительства, предусмотренной в статье 3 Акта о полицейском реестре или они не пытались ее получить (Ежегодник Верховного административного суда – 1981:Ab 100 and Ab 282 and 1982:Ab 85).
Аналогичная ситуация наблюдается и в настоящем деле в той связи, что Правительство объявило, что решение вопроса по ходатайству г-на Леандера по ознакомлению со сведениями, распространёнными Государственным полицейским управлением, входит в его компетенцию (см. пункт 16 выше).
Однако подача апелляции либо в Правительство, либо в административные суды на решение Управления выдать информацию запрашивающему органу не представляется возможной для частного лица, поскольку перед Управлением он не является стороной в процедуре раскрытия информации (см. решение Верховного административного суда от 20 июня 1984 г. по делу 1509-1984).
43. В случае если какой-либо документ является секретным, у Правительства всегда есть определённые дискреционные[2] полномочия для его разглашения. И лицу, являющемуся одной из сторон в судебном или административном производстве, к которому данный документ имеет непосредственное отношение, всё же может быть предоставлен к нему доступ. Основные положения по этому вопросу были до 30 декабря 1980 г. изложены в статье 38 Акта 1937 г. (с поправками 1974:567), которая гласит:
«В тех случаях, когда установлена необходимость защиты публичных или частных прав, Правительство может, независимо от изложенных в Акте ограничений, выдать санкции на обнародование документов.
Если документ, который не может быть открыт для всех, представляет важность как доказательство в суде или в рамках уголовного полицейского расследования, суд, рассматривающий дело, или в полномочия которого входит решение вопросов, имеющих отношение к полицейскому расследованию, может постановить раскрыть документ либо суду, либо офицеру, ведущему расследование. Изложенное выше, однако, не касается документов, указанных в статьях 1-4, 31 и 33. Если же содержание документа таково, что представившее его лицо не имеет права в соответствии статьями 5(2), (3) или (4) части 36 Кодекса судебного процесса выступать в качестве свидетеля в этой связи, то данный документ не может быть представлен в суд или в ходе полицейского расследования. Документ также не может быть представлен в рамках судебного разбирательства или в ходе полицейского расследования, если он влечёт за собой раскрытие профессиональной тайны, за исключением случаев, когда этого требуют особые обстоятельства».
С 1 января 1981 г. соответствующие нормы были установлены в статьях 5 и 8 раздела 14 Закона о тайне от 1980 г.
6. Возмещение убытков
44. Гражданская ответственность государства предусматривается разделом Закона о гражданской ответственности от 1972 г. (skadeståndslagen 1972:207).
Согласно статье 2 акты государственных органов власти могут служить поводом для требования компенсации, когда имеет место вина или халатность.
Однако в статье 7 говорится, что иск о возмещении убытков не может быть подан на решение, принятое парламентом, Правительством, Верховным судом, Верховным административным судом или Национальным судом социального страхования. Далее, в отношении решений нижестоящих инстанций, как например Государственное полицейское управление, статья 4 Закона предусматривает, что иск о возмещении убытков не может быть подан в случае, если пострадавшее лицо могло избежать ущерба, прибегнув ко всем доступным средствам защиты.
РАЗБИРАТЕЛЬСТВО В КОМИССИИ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
45. В своей жалобе (№ 9248/81), поданной 2 ноября 1980 г., г-н Леандер утверждал о нарушении статей 6, 8, 10 и 13 Конвенции. Он жаловался на то, что ему препятствовали в получении постоянной работы и уволили с временного места работы на основании секретных сведений, согласно которым он якобы представлял собой угрозу безопасности. Заявитель считал это нападками на его репутацию, заявляя, что ему должны были предоставить возможность защищать себя в суде.
46. 10 октября 1983 г. Комиссия объявила жалобу неприемлемой по статье 6, но сочла приемлемыми жалобы по статьям 8, 10 и 13. В отчёте от 17 мая 1985 г. (статья 31) Комиссия выразила своё мнение о том, что не было нарушения статьи 8 (единогласно), что в рамках статьи 10 не возникло особых вопросов, касающихся свободы выражения мнения и свободы получать информацию (единогласно), а также что дело не выявило нарушения статьи 13 (семь голосов против пяти).
Полный вариант отчёта Комиссии и особого мнения, содержащегося в отчёте, находятся в приложении к данному судебному постановлению.
ПРАВО
I. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 8 КОНВЕНЦИИ
47. Заявитель утверждал, что процедура проверки личного состава, применённая в его деле, противоречила статье 8, предусматривающей:
«1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.
2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц».
Заявитель настаивал на том, что ничто в его личной или в политической жизни (см. пункт 17 выше) не носило такой характер, который вызвал бы необходимость в демократическом обществе вносить его имя в реестр службы безопасности с пометкой «представляющий угрозу» и, соответственно, препятствовать в рассматриваемом трудоустройстве. Он также оспаривал, что Постановление о проверке личного состава не может считаться «законом» в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Конвенции.
Тем не менее, Заявитель не оспаривал необходимость самой проверки личного состава. Он также не ставил под сомнение полномочия Правительства в рамках ограничений, предусмотренных в статьях 8 и 10 Конвенции, об отстранении сторонников определённых крайних политических идеологий от должностей, связанных с безопасностью и засекречиванием информации, а также записи информации о таких лицах в реестре, хранящемся в департаменте по безопасности Государственного полицейского управления.
A. Было ли вмешательство в право, гарантированное статьёй 8 Конвенции
48. Бесспорно, что информация, содержащаяся в секретном полицейском реестре, затрагивала частную жизнь г-на Леандера. Хранение и разглашение этой информации, а также отказ дать г-ну Леандеру возможность опровергнуть её нарушали его право на уважение частной жизни, гарантированное пунктом 1 статьи 8 Конвенции.
B. Было ли вмешательство обоснованным
1. Законная цель
49. Цель системы проверки личного состава в Швеции, несомненно, является законной в рамках статьи 8, а именно защита национальной безопасности.
Основные вопросы спора сводились к тому, было ли вмешательство «предусмотрено законом» и было ли оно «необходимо в демократическом обществе».
2. «Предусмотрено законом»
a) общие принципы
50. Выражение «предусмотрено законом» в пункте 2 статьи 8 требует для начала, чтобы вмешательство имело под собой основу, закреплённую в национальном праве. Соответствия внутригосударственным законам, однако, недостаточно: данный закон должен быть доступным для рассматриваемого частного лица, а его последствия должны быть для него предсказуемы (см. mutatis mutandis дело Малоун против Соединённого Королевства (Malone v. The United Kingdom), 2 августа 1984 г., серия A, № 82, стр. 31-32, § 66).
51. Тем не менее, требование предсказуемости в особом контексте тайных проверок личного состава в секторах, влияющих на национальную безопасность, не может быть одинаковым с другими областями. Таким образом, это не означает, что частное лицо должно чётко предвидеть, какую проверку его личности проведёт специальное полицейское подразделение Швеции для обеспечения национальной безопасности. Однако в системе, применимой в целом ко всем гражданам, как, например, в соответствии с Постановлением о проверке личного состава, закон должен быть предельно ясным в формулировке, чтобы предоставить гражданам адекватное указание на обстоятельства и условия, при которых государственные органы вправе прибегнуть к данному виду секретного и потенциально опасного вмешательства в частную жизнь (там же, стр. 32, § 67).
При оценке соответствия критерию предсказуемости могут также учитываться постановления или административная практика, не имеющие статуса материального права, учитываться настолько, насколько заинтересованные лица хорошо знакомы с их содержанием (см. дело Сильвер и другие против Соединённого Королевства (Silver and others v. The United Kingdom), 25 марта 1983 г., серия A, № 61, стр. 33-34, §§ 88-89).
В дополнение, если исполнение закона включает в себя секретные меры, досконально не раскрытые для рассматриваемых частных лиц или общественности в целом, сам закон, в противовес сопутствующей его административной практике, должен указывать рамки свободы действий компетентного органа с достаточной ясностью, принимая во внимание законную цель рассматриваемой меры, чтобы предоставить частному лицу адекватную защиту от произвольного вмешательства (см. вышеприведённое дело Малоун против Соединённого Королевства, серия A, № 82, стр. 32-33, § 68).
b) применение вышеприведённых принципов в настоящем деле
52. Вмешательство имело под собой достаточную основу в рамках внутригосударственного права, а именно на основании Постановлении о проверке личного состава. Тем не менее, Заявитель утверждал, что положения закона о ведении секретного полицейского реестра, главным образом статья 2 Постановления, не соответствовали требуемым принципам доступности и предсказуемости.
И Правительство, и Комиссия выразили несогласие с этим утверждением.
53. Само Постановление, опубликованное в Шведском официальном бюллетене, несомненно, отвечает требованию доступности. Основной вопрос, таким образом, сводится к тому, насколько чётко национальный закон излагает условия, при которых Государственное полицейское управление вправе хранить и разглашать информацию о системе проверки личного состава.
54. Первый пункт статьи 2 Постановления, действительно, даёт широкую свободу усмотрения Государственному полицейскому управлению относительно того, какую информацию вносить в реестр (см. пункт 19 выше). Границы этой свободы, однако, очерчены в основных моментах вторым пунктом, который корреспондирует с уже установленным Конституцией запретом (см. пункт 18 выше) о том, что «никакая запись не может быть внесена в государственный реестр относительно гражданина исключительно на основе его политических убеждений иначе, как с его согласия». К тому же свобода усмотрения Управления в этой связи прописана в правительственных указах (см. пункт 20-21 выше). Но только один из них является открытым и, соответственно, может приниматься во внимание, поскольку является вполне доступным. Речь идёт о распоряжении от 22 сентября 1972 г. (см. пункт 20 выше).
Внесение сведений в секретный полицейский реестр должно также отвечать требованиям, что данная информация необходима для осуществления особой полицейской деятельности и служит целям предотвращения или обнаружения «преступлений против национальной безопасности, и т. д.» (пункт 1 статьи 2 Постановления – см. пункт 19 выше).
55. Далее, Постановление содержит чёткие и подробные положения о том, какая информация может быть выдана, каким органам данная информация может быть передана, обстоятельства, при которых может быть осуществлена такая передача, а также процедура, которую Государственное полицейское управление должно соблюдать при принятии решений о разглашении информации (см. пункт 25-29 выше).
56. Принимая во внимание вышеизложенное, Суд считает, что шведское законодательство даёт гражданам адекватное указание границ и способа осуществления свободы усмотрения, предоставленной ответственным органам для сбора, записи и разглашения информации в рамках системы проверки личного состава.
57. Вмешательство в настоящем деле в частную жизнь г-на Леандера, следовательно, было «предусмотрено законом» в рамках значения статьи 8.
3. «Необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности»
58. Понятие необходимости подразумевает, что вмешательство отражает насущную потребность и, в частности, пропорционально законной преследуемой цели (см. inter alia дело Гиллоу против Соединённого Королевства (Gillow v. The United Kingdom), 24 ноября 1986 г., серия A, № 109, стр. 22, § 55).
59. Тем не менее, Суд признаёт, что национальным властям предоставлена сфера усмотрения, границы которой зависят не только от характера законной преследуемой цели, но и самого характера осуществлённого вмешательства. В настоящем деле интересы государства-ответчика по защите национальной безопасности должны уравновешиваться серьёзностью вмешательства в право Заявителя на уважение его частной жизни.
Конечно, не ставится под сомнение необходимость закона, наделяющего в целях защиты национальной безопасности компетентные внутригосударственные органы договаривающихся государств полномочиями, во-первых, собирать и хранить в реестрах недоступную для общественности информацию о частных лицах, и, во-вторых, использовать эти сведения при оценке пригодности кандидата для получения должности, имеющей значение для национальной безопасности.
Справедливо, что оспариваемое вмешательство имело неблагоприятные последствия для законных интересов г-на Леандера, в частности, возможности доступа к определённым постам на государственной службе. С другой стороны, право доступа на государственную службу как таковое не закреплено в Конвенции (см. inter alia по делу Козик против Германии (Kosiek v. Germany), 28 августа 1986 г., серия A, № 105, стр. 20, § 34-35), и, несмотря на эти последствия, вмешательство не препятствовало Заявителю вести свою частную жизнь по собственному усмотрению.
При данных обстоятельствах Суд согласен с тем, что пределы усмотрения, использованные государством-ответчиком при оценке насущной социальной потребности в настоящем деле, и, в частности, при выборе мер для достижения законной цели обеспечить национальную безопасность были достаточно широки.
60. Тем не менее, в свете угрозы того, что система секретного наблюдения для обеспечения национальной безопасности может подорвать или даже уничтожить демократию на почве защиты этой безопасности, Суд удовлетворён тем, что существуют адекватные и действенные гарантии, препятствующие её злоупотреблению (см. дело Класс и другие против Германии (Klass and others v. Germany), 6 сентября 1978 г., серия A, № 28, стр. 23-24, §§ 49-50).
61. Заявитель настаивал на том, что подобные гарантии в рамках шведской системы проведения проверки личного состава ему не были предоставлены, поскольку он был лишён любой возможности оспорить достоверность собранных на него сведений.
62. Правительство привело двенадцать различных доводов, которые в совокупности, по его мнению, гарантировали адекватную защиту:
i) существование системы проверки личного состава как таковое обнародовано через Постановление о проверке личного состава;
ii) существующие должности, связанные с важной правительственной информацией или государственной тайной, имеют различные грифы секретности (см. пункт 26 выше);
iii) может быть собрана и разглашена только определённая информация (см. пункт 18-20, 28 и 30 выше);
iv) запрос на информацию может быть осуществлён только на лицо, чья кандидатура рассматривается для назначения на должность (см. пункт 27 выше);
v) члены Государственного полицейского управления являются членами парламента (см. пункт 29 выше);
vi) информация может быть сообщена рассматриваемому лицу, однако Правительство признало, что этого никогда не делалось, по крайней мере, в соответствии с положениями закона, действующего до 1 октября 1983 г. (см. пункт 31 выше);
vii) решение о назначении рассматриваемого лица на должность принимается запрашивающим органом, а не Государственным полицейским управлением (см. пункт 34 выше);
viii) апелляция на данное решение может быть подана в Правительство (см. пункт 16 выше);
ix) инспекция, осуществляемая министром юстиции (см. пункт 35 выше);
x) инспекция, осуществляемая канцлером юстиции (см. пункты 36-37 выше);
xi) инспекция, осуществляемая парламентским омбудсменом (см. пункты 38-39 выше);
xii) инспекция, осуществляемая парламентским Комитетом по правосудию (см. пункт 40 выше).
63. Во-первых, Суд указывает, что некоторые из этих принципов не имеют отношения к настоящему делу, поскольку, к примеру, не было ни одного решения о назначении, подлежащего обжалованию (см. пункты 11 и 16 выше).
64. Постановление о проверке личного состава содержит ряд положений, разработанных для сведения уровня воздействия процедуры проверки личного состава до неизбежного минимума (см. пункты 54-55 и принципы ii-iv в пункте 62 выше). Далее, использование сведений о секретном полицейском реестре за пределами проверки ограничено на практике делами публичного обвинения или делами о получении шведского гражданства (см. пункт 22 выше).
Контроль над должным исполнением системы проверки, не считая инспекций, проводимых самим Правительством, возложен и на Парламент, и на независимые институты (см. пункт 35-40 выше).
65. Суд придаёт большое значение участию членов парламента в совете Государственного полицейского управления, а также инспекциям, проводимым канцлером юстиции и парламентским омбудсменом, а также парламентским Комитетом по правосудию (см. пункт 62 выше, принципы v, x, xi и xii).
Парламентарии в составе правления включают членов оппозиции (см. пункт 29 выше) и принимают участие в принятии всех решений о разглашении или неразглашении сведений запрашивающей стороне. В частности, каждый из них наделён правом вето, использование которого автоматически препятствует разглашению информации. В этом случае решение о разглашении информации может приниматься только самим Правительством и только тогда, когда комиссар полиции передаёт дело Правительству по просьбе одного из членов парламента (см. пункт 29 выше). Этот прямой и регулярный контроль за самым важным аспектом реестра, а именно разглашением информации, является основной гарантией против злоупотребления.
К тому же тщательную проверку проводит парламентский Комитет по правосудию (см. пункт 40 выше).
Инспекция, осуществляемая парламентским омбудсменом, представляет собой дополнительную существенную гарантию против злоупотребления, особенно в тех случаях, когда у частных лиц складывается впечатление, что было посягательство на их права и свободы (см. пункт 38-39 выше).
Что касается канцлера юстиции, то в некоторых случаях он может выступать в качестве правового советника высшего ранга для Правительства. Однако именно парламент Швеции дал ему полномочия осуществлять надзор среди всего прочего за функционированием системы проверки личного состава. При этом действия канцлера аналогичны функциям омбудсмена, но, по крайней мере, на практике они независимы от Правительства (см. пункт 36-37 выше).
66. На основании факта, что сведения, переданные военным, не были сообщены г-ну Леандеру, невозможно прийти к выводу о том, что вмешательство не было «необходимым в демократическом обществе в интересах национальной безопасности», поскольку именно отсутствие передачи информации, по крайней мере, частично обеспечивает действенность процедуры проверки личного состава (см. mutatis mutandis вышеприведённое постановление по делу Класс и другие против Германии, серия A, № 28, стр. 27, § 58).
Суд, однако, отмечает, что различные институты власти, включая канцлера юстиции и парламентского омбудсмена, до издания Постановления в 1969 г. выразили пожелание о том, что правило уведомления заинтересованного лица, изложенное в статье 13 Постановления, должно эффективно использоваться, поскольку оно не подрывает цель проверки (см. пункт 31 выше).
67. Аналогично Комиссии Суд приходит к заключению, что защитные механизмы в системе проверки личного состава отвечают требованиям пункта 2 статьи 8 Конвенции. Учитывая широкие пределы усмотрения, предоставленные государству-ответчику, оно вправе было считать, что в настоящем деле интересы национальной безопасности перевесили частные интересы Заявителя (см. пункт 59 выше). Следовательно, нельзя считать, что вмешательство, которому подвергся г-н Леандер, не было пропорционально преследуемой законной цели.
4. Заключение
68. Соответственно, нет нарушения статьи 8 Конвенции.
II. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 10 КОНВЕНЦИИ
69. Далее, Заявитель утверждал, что те же самые факты, противоречащие статье 8, поднимали вопрос о нарушении статьи 10, которая предусматривает:
«1. Каждый имеет право свободно выражать своё мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных органов и независимо от государственных границ…
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определёнными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».
70. Комиссия сочла, что жалобы Заявителя не поднимали отдельные вопросы по статье 10 в том, что касается свободы выражения мнения либо свободы получать информацию. Правительство выразило согласие с этим выводом.
A. Свобода выражать своё мнение
71. Само по себе право найма на государственную службу не признается Конвенцией, отсюда, однако, не следует, что в других аспектах государственные чиновники, включая чиновников, проходящих испытательный срок, выпадают за рамки действия Конвенции и защиты, предусмотренной статьёй 10 (см. дело Глазенапп и Козик против Германии (Glassenapp and Kosiek v. Germany), 28 августа 1986 г., серия A, № 104, стр. 26, §§ 49-50; и серия A, № 105, стр. 20, §§ 35-36).
72. Сначала следует установить, сводилась ли процедура проверки, которой подвергся Заявитель, к вмешательству в свободу выражения мнений — в виде, например, «формальностей, условий, ограничений или санкций», или оспариваемые меры находятся в рамках права доступа к государственной службе? Чтобы ответить на этот вопрос и определить сферу действия данных мер, необходимо рассмотреть их в контексте фактических обстоятельств дела и соответствующих законов (см. там же).
Из положений Постановления становится ясным, что его цель – обеспечить, чтобы лица, занимающие важные для национальной безопасности должности, имели необходимые личные качества и квалификацию (см. пункт 24 выше). Если так, то доступ к государственной службе лежит в глубине вопроса, переданного для рассмотрения Суду: объявив, что Заявитель не может быть назначен на указанную должность в интересах национальной безопасности, Верховный командующий Вооружённых Сил и командующий флотом изучили соответствующую информацию лишь с целью убедиться, обладал ли г-н Леандер всеми необходимыми личностными качествами для этой должности.
73. Соответственно, Суд не считает, что имело место нарушение свободы г-на Леандера выражать своё мнение, защищаемое статьёй 10 Конвенции.
B. Свобода получать информацию
74. Суд отмечает, что право на свободу получать информацию главным образом запрещает Правительству препятствовать какому-либо лицу в получении информации, которую другие лица желают или могут желать сообщить ему. Учитывая обстоятельства настоящего дела, статья 10 не даёт частному лицу право доступа к реестру, содержащему сведения о его личном положении, и не возлагает на Правительство обязательство сообщить эти сведения частному лицу.
75. Следовательно, Суд не считает, что имело место вмешательство в свободу г-на Леандера получать информацию, предусмотренную статьёй 10 Конвенции.
III. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 13 КОНВЕНЦИИ
76. В заключение Заявитель утверждал о нарушении статьи 13, которая гласит:
«Каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве».
Во-первых, Заявитель выражал несогласие с тем, что ни ему, ни его адвокату не дали воспользоваться правом получить и прокомментировать полную информацию, на основании которой руководство вынесло своё решение (см. пункт 62, принцип vi выше). Он также возражал против того, что ему не предоставили право подать апелляцию в независимые органы, обладающие полномочиями пересмотра принудительного решения относительно правильности собранной информации и возможности её разглашения (см. пункт 42 выше).
И Правительство, и Комиссия выразили несогласие с этой точкой зрения.
77. При толковании статьи 13 необходимо придерживаться следующих принципов:
a) в случае, когда частное лицо выдвигает жалобу о том, что является жертвой нарушения прав, изложенных в Конвенции, ему должно быть предоставлено средство судебной защиты перед национальными органами власти для рассмотрения данной жалобы и, если необходимо, выплаты компенсации ущерба (см. inter alia вышеприведённое дело Сильвер и другие против Соединённого Королевства, серия A, № 61, стр. 42, § 113);
b) государственный орган, упомянутый в статье 13, не обязательно должен быть судебным, но если он не является таковым, его полномочия и предоставляемые гарантии должны быть достаточными для определения эффективности средства судебной защиты (там же);
c) поскольку ни одно средство защиты в отдельности не может полностью удовлетворять требованиям статьи 13, их совокупность, предусмотренная внутригосударственным правом, вполне может соответствовать этим требованиям (там же);
d) статья 13 не предусматривает средство защиты, позволяющее оспаривать существующие законы договаривающегося государства в национальных органах власти, на основании того, что они противоречат Конвенции или равнозначным внутригосударственным нормам (см. дело Джеймс и другие против Германии (James and Others v. Germany), 21 февраля 1986 г., серия A, № 98, стр. 47, § 85).
78. Суд уже установил, что статья 8 в условиях настоящего дела не требовала сообщения сведений г-ну Леандеру, распространённых Государственным полицейским управлением (см. пункт 66 выше). Конвенция должна толковаться в целом, и, следовательно, как отмечает Комиссия в своём отчёте, любое истолкование статьи 13 должно осуществляться в согласии с логикой Конвенции. В связи с этим Суд в соответствии с выводом по статье 8 придерживается мнения, что несообщение этих сведений само по себе и в обстоятельствах дела не влечёт нарушения статьи 13 (см. mutatis mutandis вышеприведённое дело Класс и другие против Германии, серия A, № 28, стр. 30-31, § 68).
В рамках настоящего судебного разбирательства «эффективное средство судебной защиты» по статье 13 должно означать максимально эффективное средство защиты, учитывая ограниченную возможность помощи, предусмотренную в любой системе секретных проверок кандидатов для назначения на должности, значимые с точки зрения национальной безопасности. Таким образом, остаётся изучить различные средства судебной защиты в законодательстве Швеции, доступные Заявителю, и установить, насколько они являются «эффективными» в этом узком значении (там же, стр. 31, § 69).
79. Несомненно, что жалобы, поданные Заявителем, представляют собой разумные претензии в рамках действия Конвенции, по крайней мере, статьи 8, и, следовательно, он имеет право на эффективное средство судебной защиты для закрепления своих прав по данной статье так, как это предусмотрено законодательством Швеции (см. вышеприведённое дело Джеймс и другие против Соединённого Королевства, серия A, № 98, стр. 47, § 84; а также дело Литгоу и другие против Соединённого Королевства (Lithgow v. The United Kingdom), 8 июля 1986 г., серия A, № 102, стр. 74, § 205).
Суд установил, что статья 8 применима к шведской системе проверки личного состава как таковой. В этом случае требования, предусмотренные статьёй 13, будут соблюдены в случае, если существует внутренний механизм, по которому в соответствии с присущими в данном контексте ограничениями частное лицо может добиваться соблюдения соответствующих законов (см. вышеприведённое дело Джеймс и другие против Соединённого Королевства, серия A, № 98, стр. 48, § 86).
80. Правительство настаивало, что шведское право предлагало достаточные средства защиты в рамках целей, предусмотренных статьёй 13, в частности:
i) официальное заявление на должность и, в случае отказа, подача апелляции в Правительство;
ii) прошение в Государственное полицейское управление о доступе к секретному полицейскому реестру на основании Закона о свободе прессы и, в случае отказа, подача апелляции в административные суды;
iii) жалоба, поданная канцлеру юстиции;
iv) жалоба, поданная парламентскому омбудсмену.
Большинство членов Комиссии сочли, что эти четыре средства защиты, взятые в совокупности, отвечают требованиям статьи 13, хотя каждое из них, взятое по отдельности, этой функции не выполняет.
81. Суд отмечает, во-первых, что в полномочия канцлера юстиции и парламентского омбудсмена входит рассмотрение жалоб от частных лиц, и на них возложена обязанность изучать подобные жалобы для обеспечения правильного и надлежащего применения соответствующих законов со стороны Государственного полицейского управления (см. пункты 36 и 38 выше). При исполнении этих обязательств оба должностных лица имеют доступ ко всей информации, содержащейся в секретном полицейском реестре (см. пункт 41 выше). Некоторые решения парламентского омбудсмена наглядно показывают, что к данным полномочиям прибегают также при рассмотрении жалоб, касающихся функционирования системы проверки личного состава (см. пункт 39 выше). К тому же оба должностных лица в рамках данного контекста должны считаться инстанциями, независимыми от Правительства. В отношении парламентского омбудсмена это понятно. Что же касается канцлера юстиции, он аналогично может считаться, по крайней мере, на практике, независимой от Правительства инстанцией, когда осуществляет свою надзорную функцию за работой системы личной проверки (см. пункт 37 выше).
82. Основной недочёт в контроле, осуществляемом омбудсменом и канцлером юстиции, сводится к тому, что эти два должностных лица, за исключением правомочности возбуждать уголовные и дисциплинарные дела (см. пункты 36-38 выше), не обладают полномочиями вносить изменения в юридически обязывающие решения. В этой связи Суд, тем не менее, напоминает о вынужденном ограниченном характере средств защиты, доступных частному лицу в системе секретных проверок правоохранительных органов. Мнения парламентского омбудсмена и канцлера юстиции традиционно вызывают уважение в шведском обществе, и к ним обычно прислушиваются (см. пункты 37-38 выше). Также существенно то, что особая черта шведской системы проверки личного состава, хотя это и не является средством судебной защиты, к которому частное лицо может прибегнуть по своему усмотрению, заключается в значительном контроле этой системы со стороны парламента, а именно через парламентариев в составе Государственного полицейского управления, изучающих каждое дело, где речь идёт о запросе на разглашение информации (см. пункт 29 выше).
83. К перечисленным средствам защиты, которыми г-н Леандер не воспользовался, следует добавить то, к которому он фактически прибегнул, подав жалобу в письме, адресованном Правительству 5 февраля 1980 г., на то, что Государственное полицейское управление вразрез со статьёй 13 Постановления о проверке личного состава не предложило ему прокомментировать, устно или в письменном виде, сведения, содержащиеся в реестре (см. пункт 15 выше). В этой связи Правительство запросило мнение Управления, после чего г-ну Леандеру была предоставлена возможность ответа, что он и сделал в письме от 11 марта 1980 г. В своём решении от 14 марта 1980 г., учитывающем также жалобы г-на Леандера от 22 октября и 4 декабря 1979 г., Правительство, а именно Кабинет, отклонил разносторонние жалобы г-на Леандера (см. пункты 14 и 16 выше).
Суд напоминает, что государственный орган, упомянутый в статье 13, не обязательно должен быть судебным в строгом смысле, но его полномочия и предоставляемые гарантии должны быть достаточными для определения эффективности средства защиты. В этой связи полномочия Правительства вынести принудительное для Управления решение не вызывают вопросов (см. пункт 77 выше).
84. Следует также помнить, что в рамках целей настоящего разбирательства эффективное средство защиты по статье 13 должно означать максимально эффективное средство защиты, учитывая ограниченную возможность помощи, предусмотренную в любой системе секретных проверок, направленных на обеспечение национальной безопасности (см. пункты 78-79 выше).
Даже если взять жалобу, поданную в Правительство, отдельно и расценить ёе как недостаточное средство защиты по статье 13, Суд считает, что совокупность вышеприведённых средств защиты (см. пункты 81-83) удовлетворяет требованиям статьи 13 в конкретных обстоятельствах настоящего дела (см. mutatis mutandis вышеприведённое делу Класс и другие против Германии, серия A, № 28, стр. 32, § 72).
Таким образом, Суд приходит к выводу о том, что не было нарушения статьи 13.
НА ЭТИХ ОСНОВАНИЯХ СУД:
1. Постановляет единогласно, что не было нарушения статьи 8 или статьи 10 Конвенции.
2. Постановляет четырьмя голосами против трёх, что не было нарушения статьи 13 Конвенции.
Совершено на английском и французском языках и оглашено на открытом слушании во Дворце прав человека в Страсбурге 26 марта 1987 г.
Рольф Риссдал, председатель Марк-Андре Эйссен, секретарь
В соответствии с пунктом 2 статьи 51 Конвенции и пунктом 2 Правила 52 Регламента Суда к настоящему постановлению прилагаются следующие особые мнения:
– частично особое мнение г-на Риссдала;
– частично особое мнение г-на Петтити и г-на Руссо.
ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ РИССДАЛА
1. Я подписываюсь под решением о том, что не было нарушения статей 8 и 10 Конвенции.
2. Поскольку Суд установил, что статья 8 в конкретных обстоятельствах не требовала сообщения Заявителю соответствующих сведений о нём, переданных военным властям, я также согласен, что несообщение подобных сведений не приводит к нарушению статьи 13. В этой связи статья 13 должна быть истолкована и применена таким образом, чтобы не аннулировать уже достигнутое решение по статье 8.
3. Тем не менее, в соответствии со статьёй 13 Заявитель имеет право на «эффективное средство правовой защиты в государственном органе», и я не могу согласиться с мнением большинства, что «совокупность средств защиты», перечисленных в пунктах 81-83 настоящего постановления «удовлетворяют требованиям статьи 13 в конкретных обстоятельствах настоящего дела».
4. Сначала необходимо установить заявленное нарушение Конвенции, в связи с чем г-ну Леандеру должно было предоставлено эффективное внутригосударственное средство защиты по статье 13. Его основная жалоба в соответствии со статьёй 8 изложена в постановлении (в пункте 47) следующим образом: «ничто в его личной или политической жизни… не носило такой характер, которое вызвало бы необходимость в демократическом обществе внести его имя в реестр службы безопасности с пометкой «представляющий угрозу» и, соответственно, препятствовать в указанном трудоустройстве».
5. Я разделяю мнение Суда в том, что «в рамках настоящего судебного разбирательства эффективное средство защиты по статье 13 должно означать максимально эффективное средство защиты, учитывая ограниченную возможность помощи, предусмотренную в любой системе секретных проверок кандидатов для назначения на должности, значимые с точки зрения национальной безопасности» (см. пункт 84 постановления).
С другой стороны, именно потому, что присущая системе проверки секретность делает право граждан на уважение частной жизни особенно уязвимым, очень важно, чтобы любая жалоба о нарушении этого права рассматривалась «государственным органом», полностью независимым от исполнительной власти и обладающим действующим правомочием проводить расследование. Таким образом, «государственный орган» должен быть одновременно уполномочен законом и способен на практике детально исследовать функционирование системы проверки личного состава и удостовериться, что не было допущено ошибок в масштабе и способе осуществления дискреционных полномочий, возложенных на полицию и Государственное полицейское управление для сбора, хранения и распространения информации. Такое независимое правомочие проводить расследование тем более важно, поскольку некоторые предписания Правительства о хранении информации в полицейском реестре засекречены. Сам факт такого засекречивания, на мой взгляд, даёт серьёзную почву для беспокойства.
Коль скоро «государственный орган» установил, что была допущена ошибка, пострадавший гражданин также должен, в соответствии со статьёй 13, иметь возможность (в случае необходимости путём отдельного судебного разбирательства) либо оспаривать обоснованность результатов секретной проверки, а именно решение об отказе в его/её трудоустройстве, либо получить компенсацию нанесённого вреда или восстановление его права в другой форме.
6. Большинство членов Суда (см. пункт 83) включают в совокупность соответствующих средств защиты жалобу г-на Леандера, направленную в Правительство, на то, что Государственное полицейское управление, действуя вразрез с положениями Постановления о проверке личного состава, не предложило ему прокомментировать сведения, содержащиеся в реестре. Жалоба была отклонена решением Правительства от 14 мая 1980 г. На мой взгляд, данное средство обращения за помощью не может быть убедительным в рамках целей статьи 13, взятое по отдельности или в совокупности с другими средствами защиты, на которые возлагает надежды большинство членов, а именно жалобу, поданную парламентскому омбудсмену и канцлеру юстиции. И это потому, что, оставив вопрос о независимости, оно не решало основную жалобу г-на Леандера согласно Конвенции. Даже если требование секретности не позволяло предоставить г-ну Леандеру возможность прокомментировать неблагоприятные для него сведения, хранящиеся в реестре, статья 13 оставляла за ним право доступа к «государственному органу», обладающему правомочием исследовать обоснованность его жалобы по Конвенции.
Следовательно, из совокупности соответствующих средств судебной защиты остаётся ещё возможность подать жалобу или парламентскому омбудсмену, или канцлеру юстиции.
7. Парламентский омбудсмен и канцлер юстиции осуществляют общий контроль за деятельностью исполнительной ветви Правительства, на них не возложена конкретная ответственность вникать в функционирование системы личной проверки. Я признаю, что по традиции, в Швеции мнения парламентского омбудсмена и канцлера юстиции вызывают глубокое уважение. Тем не менее, парламентский омбудсмен и канцлер юстиции не обладают полномочиями вносить изменения в юридически обязывающие решения. Отсюда остаётся неясным, будут ли доступны пострадавшему лицу эффективные способы, чтобы оспаривать обоснованность решения о трудоустройстве или восстановить своё право иным способом в случае, если омбудсмен или канцлер установят допущение ошибки.
8. Таким образом, я склоняюсь к выводу, что имеет место нарушение статьи 13 Конвенции.
ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ ПЕТТИТИ И РУССО
Вместе с большинством членов Суда мы проголосовали о ненарушении статей 8 и 10, но мы придерживаемся мнения, что имело место нарушение статьи 13.
Мы полагаем, что жалоба, поданная канцлеру юстиции, повлечёт лишь высказывание мнения и не будет эффективным средством судебной защиты. То же самое касается жалобы, поданной парламентскому омбудсмену. Таким образом, эти два средства защиты не удовлетворяют требованиям статьи 13.
Частные лица не являются перед Управлением сторонами в процедуре разглашения информации (см. решение Верховного административного суда от 20 июня 1984 г.). На решение Управления о предоставлении информации запрашивающему органу как таковое не были поданы апелляции ни в Правительство, ни в административные суды. Г-н Леандер также не был вовлечён в уголовное судопроизводство, которое давало бы ему право требовать разглашения документа.
Что же касается особенности секретных реестров, которые делают невозможным для гражданина воспользоваться законами или директивами, дающими ему право доступа к административным документам, тем более необходимо наличие эффективного средства судебной защиты в независимом государственном органе, даже если этот орган не является судебным.
Доктрина государственного акта может быть осуществлена неверно. Правоохранительные органы могут совершать вопиюще неправомерные действия (voie de fait).
Следует также отметить, что решения шведского омбудсмена имеют силу лишь в отношении государственных служащих, к которым Заявитель не относится.
К тому же даже в совокупности неэффективные средства судебной защиты не могут составить эффективное средство там, где, как в данном случае, их соответствующие недостатки не уравновешивают друг друга, а лишь увеличивают их совокупность.
Шесть членов Комиссии, изложивших в своём несогласном мнении, что имеет место нарушение статьи 13, справедливо сослались на отсутствие какого-либо эффективного средства судебной защиты. На наш взгляд, важно не то, чтобы сделать обязательным требование от государственного органа, рассматривающего апелляции, полномочий назначать компенсацию нанесённого вреда, а чрезвычайно важно то, чтобы независимый орган мог определить суть записи в реестре и, в случае обнаружения прямой описки и ошибки в личности, мог определить, в каком из этих случаев можно считать необоснованными доводы об обеспечении национальной безопасности.
Важно также помнить об опасности электронной связи между полицейскими реестрами и реестрами других государств или Интерпола. Частное лицо должно быть вправе подать апелляцию на внесение в реестр в результате серьёзной ошибки, даже если источник информации засекречен и известен только независимому государственному органу, обладающему юрисдикцией изучить апелляцию, поданную частным лицом.
Система контроля как таковая, обеспечиваемая Верховными административными судами (в Бельгии, Франции и Италии), должна предлагать эффективное средство судебной защиты, которое, на наш взгляд, отсутствует на данный момент.
Государство не может выступать единоличным судьёй в собственном деле в такой деликатной сфере, как защита прав человека.
Таким образом, мы придерживаемся мнения, что имело место нарушение статьи 13 Конвенции.
© Перевод Центра защиты прав СМИ, 2005
© Перевод с англ. М. Н. Залата
[1] Примечание секретаря секции Суда: номер дела – 10/1985/96/144. Вторая цифра в номере дела указывает на год, в котором дело было передано в Суд, а первая указывает порядковый номер дела в списке дел, переданных в этот год. Последние две цифры указывают, соответственно, на порядковый номер дела в списке дел, переданных в Суд с момента его создания, и жалоб, принятых Комиссией.
[2] Дискреционная власть (ст. фр. – зависящий от личного усмотрения) – предоставление органу или должностному лицу права действовать по собственному усмотрению в рамках закона [Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. – Москва: Инфра-М, 2000. – С. 158].